1.發(fā)展概況

    轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物。2005年，全世界轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種植面積約在2．22億英畝。種植轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的國家達(dá)21個(gè)，大量種植的品種有4個(gè)（大豆、玉米、棉花和油菜），主要集中在5個(gè)國家。美國種植的面積為全世界的55％，阿根廷19％，巴西10％，加拿大7％，中國4％。

    2005年，美國經(jīng)動(dòng)植物健康檢查服務(wù)局（APHIS）批準(zhǔn)種植的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種類有60項(xiàng)，大部分與大豆、棉花和玉米有關(guān)。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的信息，2006年，美國種植的轉(zhuǎn)基因大豆占其總面積89％，棉花（丘陵地帶）82％，玉米61％。轉(zhuǎn)基因品種的應(yīng)用帶來了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，對雜草和病蟲害的控制效果最為明顯。

    抗除草劑農(nóng)作物經(jīng)過轉(zhuǎn)基因工程，不至于與雜草一起被除草劑殺死。轉(zhuǎn)基因大豆、棉花的抗（除草劑）藥性都有長足的進(jìn)展，而轉(zhuǎn)基因玉米的抗藥性有待進(jìn)一步提高?？钩輨┠芰?qiáng)的轉(zhuǎn)基因作物通常稱為“Roundup Ready”，原因是他們對孟山都公司ROUNDUP牌除草劑（草甘膦）有較強(qiáng)的抗藥性。

    其它批準(zhǔn)種植的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物有：亞麻、木瓜、土豆、菊苣、油菜、水稻、甜菜、煙草以及西紅柿。以上轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物沒有大規(guī)模種植，市場上也比較少見。盡管轉(zhuǎn)基因的麥子和水稻以及甜菜、亞麻、菊苣受到了政府的支持，但是，因生產(chǎn)者或消費(fèi)者都沒有接受他們的心態(tài)，而得不到大面積推廣。

    據(jù)美國農(nóng)業(yè)部發(fā)布的消息，從1987—2005年，APHIS批準(zhǔn)了轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物田間試驗(yàn)共1．07萬次，旨在擴(kuò)大生物技術(shù)研發(fā)效果。有關(guān)轉(zhuǎn)基因玉米的田間試驗(yàn)達(dá)5000次，隨后的品種試驗(yàn)有大豆、土豆、棉花、西紅柿和麥子?？钩輨┖涂瓜x害的農(nóng)作物試驗(yàn)達(dá)6700次。其它方面的試驗(yàn)包括：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、抗病毒或抗真菌以及抗干旱特性等。

    轉(zhuǎn)基因畜牧產(chǎn)品。商品化轉(zhuǎn)基因畜牧產(chǎn)品為數(shù)不多，多數(shù)集中在奶制品上。凝乳酶（應(yīng)用生物技術(shù)研制的一種酶）已廣泛用于奶酪制作之中。牛生長激素（BST，也稱為牛生長荷爾蒙）通過基因工程可以進(jìn)行批量生產(chǎn)。1993年，美國食品及藥物管理局（FDA）首次批準(zhǔn)使用轉(zhuǎn)基因的BST。據(jù)報(bào)道，美國對其30%的奶牛使用了BST，產(chǎn)奶量增長了10％~15％。一些畜牧生物技術(shù)研發(fā)成果，有著很好的應(yīng)用到，特等待商品化。

    （1）轉(zhuǎn)基因食品

    美國70％的食品含有某種轉(zhuǎn)基因的玉米和大豆成分。美國政府認(rèn)為，食品和轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物與傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方式基本一樣，無需進(jìn)行隔離或貼標(biāo)簽。

    （2）轉(zhuǎn)基因技術(shù)的應(yīng)用前景

    可進(jìn)一步開發(fā)抗蟲害和抗除草劑轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物品種，并把所取得的科研成果用于其它農(nóng)作物：如：麥子和水稻、紫花苜蓿、花生、向日葵、林業(yè)、甘蔗、蘋果、香蕉、生菜、草莓以及其它水果和蔬菜品種。此外，通過轉(zhuǎn)基因工程，提高植物光合作用，更加有效應(yīng)用氮，開發(fā)抗干旱和抗霜凍農(nóng)作物。

    對食品加工和消費(fèi)者來說，一系列的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物品種即將出現(xiàn)，如：低飽和脂肪油菜籽、含抗癌物質(zhì)的西紅柿、含-胡蘿卜素（維他命A前體）的大米。

    那些通過轉(zhuǎn)基因開發(fā)還沒有商品化的植物有可能成為生產(chǎn)藥物化合物的“工廠”。

    2.監(jiān)管架構(gòu)與政策體系

    （1）國會

    總體來說，美國國會一直是支持轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的，盡管有些議員對轉(zhuǎn)基因食品及其管理提出警示性意見。在行政當(dāng)局對歐盟轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)口延期批準(zhǔn)正式挑戰(zhàn)時(shí)，參議院于2003年5月通過決議，支持政府的行動(dòng)。眾議院于2003年6月10日以338票贊成，80票棄權(quán)，通過內(nèi)容相似的決議案。國會要求政府組織跨部門小組推動(dòng)農(nóng)業(yè)生物技術(shù)的協(xié)調(diào)。

    2006年5月，眾議院議員提出轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物綜合管理框架議案，但未獲得通過。

    國會將繼續(xù)通過年度撥款形式，資助農(nóng)業(yè)部各種生物技術(shù)的研發(fā)活動(dòng)。農(nóng)業(yè)部年度用于生物技術(shù)相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)超過3億美元，其中2/3用于研發(fā)。APHIS下屬BRS（員工70人）2006財(cái)年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算為1050萬美元。農(nóng)業(yè)部所屬的其他部門也有一定的經(jīng)費(fèi)資助生物技術(shù)項(xiàng)目。

    （2）生物技術(shù)產(chǎn)品管理框架

    美國聯(lián)邦政府對生物技術(shù)產(chǎn)品管理是根據(jù)白宮科學(xué)技術(shù)辦公室1986年發(fā)布的生物技術(shù)產(chǎn)品管理框架執(zhí)行的。主要原則是注重管制基因工程產(chǎn)品的特性和獨(dú)特的品質(zhì)，而不是生產(chǎn)方法。框架依托現(xiàn)有行政管理部門以及傳統(tǒng)培育技術(shù)的經(jīng)驗(yàn)，確保生物技術(shù)研究和產(chǎn)品的安全。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)生物技術(shù)產(chǎn)品管理的部門有：美國農(nóng)業(yè)部的動(dòng)植物健康檢查服務(wù)局（APHIS）；美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部的食品及藥物管理局（FDA）；美國環(huán)境保護(hù)局（EPA）。

    APHIS負(fù)責(zé)美國動(dòng)植物進(jìn)口、各州間流動(dòng)、轉(zhuǎn)基因植物田間試驗(yàn)等方面的管理。

    FDA根據(jù)聯(lián)邦法，負(fù)責(zé)食品、動(dòng)物飼料添加劑、人類和動(dòng)物（包括通過生物技術(shù)研發(fā)的）藥品管理，確保人類衛(wèi)生健康不受損害。聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法規(guī)定，所有食品和飼料生產(chǎn)商必須確保其（國內(nèi)或進(jìn)口）產(chǎn)品在市場上安全并貼有相關(guān)內(nèi)容標(biāo)簽。因此，國內(nèi)和進(jìn)口的食品和飼料（無論是否是轉(zhuǎn)基因食品）的標(biāo)準(zhǔn)是一樣的。任何食品添加劑，包括采用生物技術(shù)，在未獲得FDA批準(zhǔn)前，不得上市。同時(shí)，任何已被確認(rèn)使用安全（GMS）的添加劑無需審批。

    為了協(xié)助轉(zhuǎn)基因食品和飼料制造商自覺遵守國家法律，F(xiàn)DA曾鼓勵(lì)他們參加一項(xiàng)由FDA主辦的自愿咨詢活動(dòng)。結(jié)果，美國市場銷售的所有轉(zhuǎn)基因食品制造商都參加了自愿咨詢活動(dòng)。此外，不含添加劑的食品和飼料在上市前無需FDA的審批。但是，1992年5月，F(xiàn)DA宣布了一項(xiàng)政策，要求所有轉(zhuǎn)基因食品都要通過特別評估，檢查轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品與傳統(tǒng)品種對比是否發(fā)生意想不到的基因效果，是否改變了營養(yǎng)成分，是否增加了毒素，是否含有來自其它植物的過敏源，是否含有工業(yè)或藥性物質(zhì)。

    2006年6月，F(xiàn)DA發(fā)布了一項(xiàng)新政策，鼓勵(lì)食品開發(fā)（包括應(yīng)用生物工程技術(shù)開發(fā)）商，向FDA提供植物品種開發(fā)早期所使用蛋白方面的信息。

    EPA負(fù)責(zé)所有種類殺蟲劑的審批和管理，包括通過基因工程的抗蟲害農(nóng)作物（被人們稱之為“與植物混為一體的殺蟲劑”，PIPs）。FDA依據(jù)聯(lián)邦法，對PIPs進(jìn)行管理，并依法對食品中允許存有殺蟲劑的安全劑量制定標(biāo)準(zhǔn)。FDA對新型殺蟲劑商品化前小型的田間試驗(yàn)采取報(bào)備制監(jiān)管，對大型田間試驗(yàn)采取許可制管理。任何型號殺蟲劑的田間試驗(yàn)，F(xiàn)DA都要求制造商通過法律注冊程序，確保對環(huán)境無害。

    在實(shí)際工作中，以上3個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)對轉(zhuǎn)基因植物和食品的監(jiān)督。

    （3）政策評估

    美國生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品集團(tuán)以及以上3個(gè)聯(lián)邦政府部門所屬的許多科研部門列舉了許多研究報(bào)告認(rèn)定，沒有證據(jù)證明轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物對環(huán)境和人類健康會造成危害。研究報(bào)告通常結(jié)論為，目前轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物基本與傳統(tǒng)農(nóng)作物一樣，沒有任何風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)逐項(xiàng)評估轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，美國目前生物技術(shù)和產(chǎn)品管理框架（合理）管理到位。此外，研究報(bào)告也就改進(jìn)監(jiān)督提出了一些規(guī)章以及管理方面的意見。

    一些持批評意見的環(huán)保、消費(fèi)者團(tuán)體對美國現(xiàn)行法律能否充分保護(hù)人類健康和環(huán)境提出質(zhì)疑。

    一些農(nóng)業(yè)組織盡管并不積極主張采用新的法律，但對一些待批準(zhǔn)狀態(tài)的新生物技術(shù)產(chǎn)品表示關(guān)注。

    2006年8月，美國農(nóng)業(yè)部發(fā)布了其顧問委員會關(guān)于生物技術(shù)和對世紀(jì)農(nóng)業(yè)的報(bào)告。

    報(bào)告一致認(rèn)為，政府對轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物的監(jiān)督和管理，需要建立一個(gè)清晰、透明、可預(yù)測、受信賴的管理程序。

    最近，F(xiàn)DA對新植物品種的食品安全指導(dǎo)性政策進(jìn)行了一次評估，這項(xiàng)行動(dòng)被普遍認(rèn)為是對商品糧中參雜少量其它品種（AP）政策調(diào)整的前奏。生物技術(shù)工業(yè)組織（BIO）表示對FDA現(xiàn)行政策的支持，并認(rèn)為，F(xiàn)DA的AP政策基本保證了糧食的安全，偶爾出現(xiàn)AP事件是植物生物學(xué)、種子培育、商品糧食運(yùn)輸中的自然現(xiàn)象。幾個(gè)食品工業(yè)的管理層人士認(rèn)為，F(xiàn)DA的AP政策是有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性的。不過，持批評意見的組織，如專門從事食品安全和環(huán)境保護(hù)的組織、食品安全中心（CFS）指出，F(xiàn)DA的AP政策不是在對轉(zhuǎn)基因食品的安全起到監(jiān)督作用，而是在相當(dāng)程度上鼓勵(lì)轉(zhuǎn)基因食品對糧食供應(yīng)的污染。政策沒有能明確闡明轉(zhuǎn)基因食品被公眾接受的質(zhì)量要求，包括AP現(xiàn)象的可接受范圍。

    近幾年，為了提高其管理及監(jiān)督能力，APHIS采取了一系列的行動(dòng)：新組建了生物技術(shù)管理服務(wù)辦公室（BRS）；加大了轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物執(zhí)法監(jiān)督部門的力量；加強(qiáng)了對轉(zhuǎn)基因制藥以及工業(yè)原料植物品種許可的管理。

    APHIS在評估其現(xiàn)行生物技術(shù)政策時(shí)，注意聽取公眾對政策調(diào)整的意見。

    農(nóng)業(yè)部監(jiān)察長辦公室（OIG）在2005年12月的審計(jì)報(bào)告中批評APHIS生物技術(shù)的管理。OIG認(rèn)為，APHIS批準(zhǔn)了轉(zhuǎn)基因植物田間的試驗(yàn)多達(dá)10 600多項(xiàng)，分別在49 300多個(gè)地點(diǎn)實(shí)施，但對試驗(yàn)的監(jiān)管不夠。科學(xué)試驗(yàn)批準(zhǔn)和過程監(jiān)督不足增加了轉(zhuǎn)基因植物對環(huán)境造成危害的風(fēng)險(xiǎn)。

    美國對生物技術(shù)管理方式與許多貿(mào)易伙伴國形成差異。歐盟、日本、南朝鮮、新西蘭以及澳大利亞都已或正在建立把轉(zhuǎn)基因食品與傳統(tǒng)食品分開，并貼標(biāo)簽的銷售體系。在這些國家，許多消費(fèi)者甚至政府官員對轉(zhuǎn)基因食品懷有很大的疑慮。出現(xiàn)管理上的差異可以部分說明，在國際上，人們接受轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)準(zhǔn)仍在演變之中。為此，美國科學(xué)家間存有不同的看法，貿(mào)易摩擦也有所增加。

    3.出口爭議

    （1）轉(zhuǎn)基因水稻事件

    盡管美國已有幾個(gè)轉(zhuǎn)基因水稻品種通過政府批準(zhǔn)，可以商品化，但是沒有上市，也沒有上市的具體計(jì)劃。2006年8月18日，美國農(nóng)業(yè)部部長宣布，在2005年大米（長米）樣本中發(fā)現(xiàn)存有少量的政府沒有批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因品種。部長和農(nóng)業(yè)部的官員一再向大米市場和消費(fèi)者解釋，這件事對人的健康、食品安全和環(huán)境不會有任何危害。

    （2）美國與歐盟的爭議

    2003年5月，美國、加拿大和阿根廷向世貿(mào)組織（WTO）訴訟，抱怨歐盟事實(shí)上終止了其對新轉(zhuǎn)基因植物審批程序。美國農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)指出：歐盟終止審批程序不僅阻礙了美國玉米和其它農(nóng)產(chǎn)品出口歐盟，而且還加劇了全世界對生物技術(shù)農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)疑。美國和其盟國稱，歐盟的終止行動(dòng)違反了WTO的規(guī)則——國家保護(hù)人們身體健康和環(huán)境的活動(dòng)必須建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，審批程序不得出現(xiàn)故意拖延現(xiàn)象。

    （3）生物安全協(xié)議

    喀他赫納（Cartagena）生物安全協(xié)議是1992年生物多樣性協(xié)定（CBD）的副產(chǎn)品，于2000年1月簽署，2003年生效。因?yàn)椴皇?992年生物多樣性協(xié)定的簽署國，美國不可能成為生物安全協(xié)議成員國。不過，為了使其貨物運(yùn)輸不受協(xié)議影響，美國積極參加了協(xié)議文本起草工作。

    （4）發(fā)展中國家對待轉(zhuǎn)基因技術(shù)的態(tài)度

    在亞洲，許多國家的政府把轉(zhuǎn)基因技術(shù)看作是為增長的人口提供更多食品的途徑。我國自1986年就開始從事轉(zhuǎn)基因生物的研究，美國認(rèn)為，我國可能會很快批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因水稻的商品化。倘若如此，這將是有史以來人類第一次把轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物作為主食，會在接受轉(zhuǎn)基因食品方面影響亞洲其他國家。

    4.主要問題

    （1）食品安全和標(biāo)簽

    （2）摻雜問題

    摻雜（AP）是指無意摻入量很小的其它品種或物質(zhì)。這種現(xiàn)象可能在任何生產(chǎn)環(huán)節(jié)中發(fā)生，如：收割、儲存、市場。

    （3）環(huán)境問題

    生物技術(shù)的支持者們認(rèn)為，應(yīng)用生物技術(shù)種植轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物對環(huán)境的益處大于傳統(tǒng)農(nóng)作物的種植。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)采用雜交方法改良品種遠(yuǎn)沒有生物技術(shù)準(zhǔn)確無誤。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)雜交方法是通過不同變體或品種的個(gè)體的交配而產(chǎn)生的生物，最終形成具有理想特性的優(yōu)良的品種。生物技術(shù)不僅可改良品種，而且可以大量減少化學(xué)除草劑和殺蟲劑的使用量，實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)。

    持反對意見的人士認(rèn)為，與傳統(tǒng)育種不一樣，轉(zhuǎn)基因作物不是自然界產(chǎn)生的動(dòng)植物品種，對環(huán)境和自然帶來不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)。作為活生物體，轉(zhuǎn)基因很難受到非常有效的控制，極易融入到自然中去，與野生植物雜交并取而代之，對生態(tài)系統(tǒng)的平衡造成破壞。具有耐除草劑的轉(zhuǎn)基因的種子和花粉也許有一天會演變成“超級野草”，所有的莊稼和野生作物都無法與它進(jìn)行抗?fàn)帯?/FONT>