政府體制改革難以深入的重要原因之一是社會(huì)自治的薄弱，使政府權(quán)力下放缺乏社會(huì)承接基礎(chǔ)。有了社會(huì)自治，才能為政府職能轉(zhuǎn)變提供社會(huì)基礎(chǔ)，從而有利于政府體制改革的深入。同樣，有了社會(huì)自治，政府決策更科學(xué)、政府權(quán)威才有可能提升

　　在黨的十七大報(bào)告中，關(guān)于中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“四位一體”的嶄新表述，蘊(yùn)涵著豐富的深意。

　　探求長效調(diào)控新模式

　　報(bào)告將“社會(huì)建設(shè)”歸納為：要著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。

　　這一概括，進(jìn)一步回答了“為誰發(fā)展”的重要問題。這一社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的打造，需要各級(jí)政府和各部門面對(duì)新形勢，轉(zhuǎn)變思路，轉(zhuǎn)變政府管理職能。正如報(bào)告指出的，要實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。

　　目前，在如何建立市場經(jīng)濟(jì)健康秩序中，我們遇到了一些棘手的問題：如城管對(duì)小商小販、環(huán)保局對(duì)環(huán)境污染、建委對(duì)物業(yè)管理、建設(shè)部對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格、衛(wèi)生部對(duì)醫(yī)患關(guān)系、教育部門對(duì)教育亂收費(fèi)、證監(jiān)會(huì)對(duì)股市管理等。為了解決這些突出問題，政府部門運(yùn)用加強(qiáng)行政責(zé)任制的辦法，千方百計(jì)提高行政管理效率。但是，由于沒有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)當(dāng)事人的積極參與，管理效率受到很大限制。

　　在筆者看來，政府有必要從直接管理變間接管理，通過培育市場主體自治能力，建立市場主體自治規(guī)范，探索一種市場主體自治加政府調(diào)控的長期有效解決難點(diǎn)問題的新模式。

　　細(xì)分公共利益

　　創(chuàng)建各類自治組織

　　首先需要對(duì)于公共利益的存在形態(tài)作進(jìn)一步細(xì)分。公共利益可以存在于民眾個(gè)人利益的集合中，也可以存在于政府的公共管理中。政府的作用就是找到民眾維持生計(jì)、追求個(gè)人利益的活動(dòng)與整個(gè)社會(huì)公共利益之間的內(nèi)在的共同點(diǎn)，用尊重民眾個(gè)人利益、幫助民眾實(shí)現(xiàn)合法的個(gè)人利益的管理方式維護(hù)公共利益，這是政府維護(hù)公共利益的首要工作。

　　政府維護(hù)公共利益絕不是絕對(duì)地排斥民眾追求個(gè)人利益，而是將維護(hù)民眾追求個(gè)人利益的行為本身看成是政府維護(hù)公共利益的重要內(nèi)容。比如在城市中完全可以在特定區(qū)域設(shè)立一些讓小商小販經(jīng)營的早市、午市、夜市，既方便民眾，又解決就業(yè)；幫助礦工在小煤窯被關(guān)閉后找到工作，小煤窯的關(guān)閉就容易得多；給予醫(yī)生應(yīng)有的人力資本產(chǎn)權(quán)利益，以藥養(yǎng)醫(yī)就不會(huì)被競相效仿；使創(chuàng)新者比不創(chuàng)新者獲得更多利益回報(bào)，人們就不會(huì)有如此高的炒股投機(jī)熱情。

　　其次，有必要主動(dòng)幫助民眾在創(chuàng)業(yè)過程中成立各種類型的自治組織。與其成立越來越多的政府行政組織解決已經(jīng)存在的社會(huì)矛盾，不如事先就建立各種自治組織，盡可能防止社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。比如目前物業(yè)與業(yè)主的矛盾比較突出，但是，各地建委對(duì)業(yè)主成立業(yè)主委員會(huì)卻不夠主動(dòng)支持，這樣一來當(dāng)物業(yè)與業(yè)主發(fā)生矛盾時(shí)，業(yè)主自然就去找當(dāng)?shù)卣?，如果?dāng)?shù)卣鲃?dòng)幫助業(yè)主成立業(yè)主委員會(huì)，支持業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)之間形成談判協(xié)商的關(guān)系，業(yè)主就不可能凡事都找政府；比如教育領(lǐng)域的亂收費(fèi)問題，往往等問題嚴(yán)重了由教育行政部門出面解決，實(shí)際上，成立家長委員會(huì)對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，就可以監(jiān)控學(xué)校的收費(fèi)，在很大程度上防止亂收費(fèi)現(xiàn)象。

　　自治組織的制衡與約束

　　三是建立社會(huì)自治組織之間的制衡關(guān)系。自治組織是以民眾維護(hù)自身利益為目標(biāo)建立的，維護(hù)個(gè)人利益與維護(hù)公共利益既有一致的方面，也有矛盾的方面，自治組織也可能在維護(hù)自身利益時(shí)侵害社會(huì)公共利益，政府既不能因?yàn)楹ε伦灾谓M織侵害公共利益而不允許成立自治組織，也不能放任自治組織以侵害公共利益的方式維護(hù)自身利益，最好的辦法是有意識(shí)地在各種自治組織之間建立起能夠互相監(jiān)督、互相約束的制衡關(guān)系，政府則為公共利益而把握住這種平衡關(guān)系。

　　比如方便面行業(yè)協(xié)會(huì)擅自漲價(jià)的行為，是在消費(fèi)者維權(quán)組織不健全的制度環(huán)境中的強(qiáng)勢行為，這種行為光靠政府的行政命令加以控制是控制不住的，只有當(dāng)法律規(guī)定方便面協(xié)會(huì)的漲價(jià)必須與消費(fèi)者協(xié)會(huì)談判協(xié)商后才可實(shí)行，擅自漲價(jià)可以被判違法，要承擔(dān)法律責(zé)任，方便面協(xié)會(huì)才不敢擅自行動(dòng)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)該成為價(jià)格調(diào)整的參與者，才能形成價(jià)格制定中的制衡關(guān)系。

　　又比如城市規(guī)劃和地區(qū)環(huán)保問題日益嚴(yán)重，如果改革開放一開始，讓地區(qū)居民、專家及社會(huì)志愿者參與規(guī)劃和環(huán)保的社會(huì)評(píng)價(jià)，參與規(guī)劃和環(huán)保的社會(huì)監(jiān)督，就不可能使城市規(guī)劃和環(huán)保存在目前如此嚴(yán)重的弊端。

　　四是嚴(yán)格要求自治組織在建立開始，就制定自我約束的規(guī)章制度，自覺成為有責(zé)任的社會(huì)團(tuán)體，民眾通過自治組織追求個(gè)人利益的行為可以促進(jìn)公共利益，也可以侵害公共利益。教育、醫(yī)療、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)協(xié)會(huì)都有可能利用信息的獨(dú)占性為本行業(yè)謀利，在信息不對(duì)稱條件下，完全依賴道德的自律不現(xiàn)實(shí)，完全靠外部的制約也不可能，在道德自律和外部制約之前，需要社會(huì)自治組織建立自我約束規(guī)范并將規(guī)范公示于社會(huì)接受監(jiān)督。

　　提供自治的社會(huì)條件

　　五是政府不僅引導(dǎo)自治組織建立自治規(guī)則，而且應(yīng)該在市場自治組織規(guī)范的基礎(chǔ)上提供能夠使民眾自治的社會(huì)條件，比如社會(huì)人力資本信用體系的建立。普通民眾、中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，不可能靠貨幣資本信用體系提供完全的信用保障，必須建立人力資本信用。那些具有創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新型人力資本的所有者，可以憑借自身的信用為自己擔(dān)保，由社會(huì)加以監(jiān)控，為了人力資本信用數(shù)據(jù)信息的全面完善，政府可提供一定的公共財(cái)政資金，扶持民間信用機(jī)構(gòu)，將市場主體的道德規(guī)范商業(yè)信譽(yù)用信用擔(dān)保體系進(jìn)行全過程監(jiān)控，這種以人力資本為本的信用擔(dān)保制度，將防止道德風(fēng)險(xiǎn)作為監(jiān)控重點(diǎn)，而不是等問題發(fā)生以后再解決。

　　培育市場主體自治能力，賦予民眾自治的權(quán)利和責(zé)任需要政府自身轉(zhuǎn)變觀念?，F(xiàn)代意義上的政府是有限政府、服務(wù)型政府、責(zé)任政府。民眾進(jìn)行社會(huì)自治，不僅僅是解決民眾面臨的問題，也是解決政府面臨問題的基本途徑。政府體制改革難以深入的重要原因之一是社會(huì)自治的薄弱，使政府權(quán)力下放缺乏社會(huì)承接基礎(chǔ)。有了社會(huì)自治，才能為政府職能轉(zhuǎn)變提供社會(huì)基礎(chǔ)，從而有利于政府體制改革的深入。同樣，有了社會(huì)自治，政府決策更科學(xué)、政府權(quán)威才有可能提升。（作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展研究院教授）