我國的水電開發(fā)正處在一個快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，而水電開發(fā)引起的生態(tài)環(huán)境、水庫移民等問題使水電開發(fā)備受爭議，筆者就我國水電開發(fā)的現(xiàn)狀、為什么要繼續(xù)開發(fā)水電、開發(fā)中遇到的某些問題及解決問題的建議談一些看法。

　一、目前我國水電的發(fā)展?fàn)顩r

　我國水力資源蘊(yùn)藏量居世界首位。根據(jù)2003年的水力資源復(fù)核成果，我國(大陸)水能蘊(yùn)藏量1萬千瓦以上的河流33886條，水力資源理論蘊(yùn)藏量為年電量6.08萬億千瓦時，平均功率為6.94億千瓦，總計約占世界總量的1/6；其中技術(shù)可開發(fā)容量5.42億千瓦，年發(fā)電量2.47萬億千瓦時，分別占理論平均功率的78.1%和理論蘊(yùn)藏電量的40.6%。

　到2005年年底，我國水電裝機(jī)1.17億千瓦，年發(fā)電量0.4萬億千瓦時，分別占技術(shù)可開發(fā)容量的21.6%和年發(fā)電量的16.2%。發(fā)達(dá)國家水電的平均開發(fā)程度在60%以上，其中美國水電資源已開發(fā)約82%，日本約84%，加拿大約65%。與這些國家相比，我國水電開發(fā)程度仍處于較低水平，尚有較大的開發(fā)潛力。

　二、我國發(fā)展水電的必要性

　2005年底我國發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到5億千瓦，其中水電1.17億千瓦，占23.4%；年發(fā)電量2.4萬億千瓦時，其中水電0.4萬億千瓦時，占17%。我國發(fā)電裝機(jī)、發(fā)電量均居世界第二位，有效緩解了能源不足對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的能源代價也是驚人的，2005年發(fā)電消耗煤炭近11億噸，煤炭消費(fèi)總量更是達(dá)到21.4億噸。

　我國常規(guī)能源以煤炭和水力資源為主，人均其它化石能源資源較少，特別是探明的油氣資源難以滿足日益增長的需求。能源結(jié)構(gòu)長期以煤為主，煤炭在我國一次能源消費(fèi)中的比重高達(dá)2/3以上，特別在電力中，煤電占70%以上。煤炭剩余開采量有限，并且這種過度依賴煤炭的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，已造成了嚴(yán)重的環(huán)境問題。以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)不僅污染環(huán)境，還直接影響到水資源的平衡，每挖1噸煤，就要破壞約1.7立方米的地下水。以煤炭為主的能源生產(chǎn)和消費(fèi)格局所導(dǎo)致的環(huán)保生態(tài)問題，對我國社會可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)重的隱患。

　在2005年10日召開的中國電力論壇上，國家環(huán)?？偩指本珠L張力軍介紹說：“中國二氧化硫排放總量已居世界第一，超出大氣環(huán)境容量的80%以上；排放的二氧化硫和氮氧化物在高空轉(zhuǎn)化為硫酸鹽和硝酸鹽等細(xì)顆粒物，酸雨區(qū)面積約占國土面積的1/3。造成二氧化硫高排放的直接原因是火電廠。”

　根據(jù)預(yù)測，到2020年，我國的發(fā)電裝機(jī)將達(dá)到10億千瓦，僅發(fā)電對煤炭年需求量至少在20億噸以上，而按我國煤炭生產(chǎn)能力和發(fā)展規(guī)劃來講，這幾乎是不可能的。由于核電發(fā)展受鈾礦資源等制約，而可再生能源開發(fā)尚處于初級階段，在2020年前均很難占有較大比重。因此，開發(fā)水電減少燃煤是從整體上保護(hù)我國生態(tài)環(huán)境的重大措施。

　雖然水電開發(fā)中存在環(huán)境保護(hù)、淹沒耕地、水庫移民等諸多問題，但兩害之中取其輕，開發(fā)水電是正視我國的國情，不得已而為之所作出的必然選擇。

　三、我國水電發(fā)展中遇到的問題

　水能資源無污染、是清潔可再生能源，符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，但同時水電工程帶來的負(fù)面影響也不容忽視。水電的建設(shè)會引起河流水沙運(yùn)動機(jī)制的改變、淹沒土地、水庫移民、生態(tài)環(huán)境、泥沙淤積等方面的問題，特別是水庫移民和生態(tài)環(huán)境問題目前最受關(guān)注。

　1. 水電發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境問題

　在水電工程開發(fā)中要區(qū)分兩種環(huán)境問題：一種是按當(dāng)前的技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平不可規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題；另外一種是可以規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題。

　水電工程建設(shè)不可規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題主要包括在河流上建設(shè)大壩將連續(xù)河道變成分段型河道、水庫蓄水使庫區(qū)水流速度變緩、河流內(nèi)水流均勻化，以及以上因素引起的生態(tài)環(huán)境、景觀的變化等。隨著對生態(tài)環(huán)境認(rèn)識的深入，以上不可規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題也可以在不同程度上得以解決。例如新型魚道的設(shè)計和有效的網(wǎng)捕過壩及增值措施可以在一定程度上減輕對洄游魚類的影響。目前大型水電站由國家主管部門核準(zhǔn)，一般都比較嚴(yán)格地按照規(guī)劃開發(fā)，有詳細(xì)的環(huán)境保護(hù)設(shè)計，并經(jīng)環(huán)保主管部門的審批，其中遇到的不可規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題相對較多。

　可以規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題是按當(dāng)前的技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平可以解決，但由于對環(huán)境保護(hù)重視程度不足、無序開發(fā)而造成的環(huán)境問題。過去的水電開發(fā)受傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)觀念的影響，即最大限度地開發(fā)利用自然資源，不同程度上忽視了水電開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞；目前，大中型水電站規(guī)劃和設(shè)計中仍有片面追求用盡每一米落差、每一段河道，片面追求建設(shè)高壩大庫，在有綜合開發(fā)任務(wù)的河流或梯級電站開發(fā)中片面強(qiáng)調(diào)發(fā)電效益的現(xiàn)象。另外，目前中小型水電項目一般由省級政府核準(zhǔn)，省級政府更將一些小型水電站的行政審批權(quán)限下放到各市、州，小水電開發(fā)隨之成為地方招商引資的重點項目。但是，在招商引資的熱鬧之后，行政監(jiān)管被放松和忽視。如一些急于上馬的工程，其環(huán)評由業(yè)主安排的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，很難保證其客觀性。還有一些工程，環(huán)評未獲通過就強(qiáng)行上馬，甚至出現(xiàn)了一些“四無”水電站(無立項、無設(shè)計、無驗收、無管理)。針對當(dāng)前出現(xiàn)的小水電無序開發(fā)熱的問題，有關(guān)部門應(yīng)該盡快制訂政策，將小水電開發(fā)納入統(tǒng)一規(guī)劃，做到有序、合理開發(fā)。

　如果重視水電工程的環(huán)境報告工作，從規(guī)劃、設(shè)計、施工，到運(yùn)行過程中，真正落實在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)的思想原則，水電工程建設(shè)對環(huán)境的許多不利影響可以得以減免或消除。某些水電工程的合理建設(shè)，甚至可以促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。

　2. 水電發(fā)展中的移民問題

　移民搬遷與安置涉及到戶籍的改變、生產(chǎn)生活的恢復(fù)、社區(qū)的調(diào)整、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的重建以及移民文化、宗教、觀念、生活習(xí)俗的適應(yīng)等各個方面。移民搬遷前的生存狀態(tài)是一種均衡狀態(tài)，即使是一種低程度的均衡狀態(tài)，也是在自然情況下的緩慢發(fā)展，而搬遷打破了這種平衡，使原有的社會關(guān)系解體，使他們失去了低成本的生活方式、低成本的發(fā)展方式。水庫移民問題關(guān)系到庫區(qū)發(fā)展及如何構(gòu)建和諧社會的問題，而不是單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題。但以往的水庫移民工作存在這些問題簡單化的傾向。為了盡快上馬水電項目，簡化移民安置設(shè)計的深度和內(nèi)容；不充分考慮移民未來的發(fā)展，簡單地以后靠等方式安置。有些水電項目直到下閘蓄水前尚未落實移民安置方案，結(jié)果只能搶搬，對移民安置草草了事。

　由于移民資金的特殊性(移民資金與移民人數(shù)緊密相連)，有些地方政府為了能留住移民資金，會無視本區(qū)域內(nèi)的移民環(huán)境容量，忽視移民安置的復(fù)雜性，導(dǎo)致許多遺留問題。

　3. 綜合利用、統(tǒng)籌開發(fā)程度較低

　河流的開發(fā)具有防洪、發(fā)電、灌溉、供水等多種綜合效益，但是，目前的開發(fā)規(guī)劃往往局限于某個方面，如水能開發(fā)規(guī)劃、防洪規(guī)劃、航運(yùn)規(guī)劃等均自成體系，由不同的主管部門管理，由不同的設(shè)計單位完成，其間的溝通和銜接不夠深入。單就水能開發(fā)規(guī)劃來講，限于技術(shù)水平和管理水平，由于每一條河流大都被分割成幾個河段規(guī)劃，而每個河段的水能開發(fā)利用規(guī)劃又局限于某個河段，整個流域的水能開發(fā)和綜合調(diào)度管理線條還很粗。

　水電項目目前一般由企業(yè)性的項目法人負(fù)責(zé)開發(fā)，一條較大的河流甚至其中的某一段河流均由多個單位單獨(dú)或聯(lián)合開發(fā)，其利益驅(qū)動因素主要是發(fā)電受益，其它公益性的綜合利用效益往往被忽略或降低。

　四、建議

　1. 統(tǒng)籌河流規(guī)劃、注重綜合利用效益

　水電開發(fā)規(guī)劃應(yīng)及時總結(jié)國內(nèi)外河流開發(fā)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，積極吸收新的研究成果，注重綜合利用效益，重視生態(tài)保護(hù)和移民安置，重視大中小水電站的優(yōu)化配置，將規(guī)劃工作的重點逐步轉(zhuǎn)移到社會科學(xué)、環(huán)境科學(xué)和系統(tǒng)科學(xué)。

　(1)注重綜合利用規(guī)劃。水電開發(fā)應(yīng)堅持“因地、因時區(qū)別對待”的原則，注重河流和水電工程的綜合利用。對有條件進(jìn)行流域開發(fā)的江河，要加緊做好能源、水利、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、社會等多重效益共贏發(fā)展的綜合規(guī)劃或規(guī)劃的修編工作，要在國家綜合部門主持下進(jìn)行全面、客觀、科學(xué)地評審，并按照長期、中期、短期的總體規(guī)劃逐步分階段實施。對庫區(qū)移民、環(huán)境生態(tài)、文物古跡、自然景觀等不利影響較大的河流或水電站，要抓緊做好進(jìn)一步論證，采取措施削減水電開發(fā)對環(huán)境生態(tài)等不利影響，進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃和開發(fā)，并盡早、盡快組織評審，避免前期工作投入太多而造成浪費(fèi)。

　(2)重視大中小結(jié)合。在河流的開發(fā)規(guī)劃或修編規(guī)劃時，要細(xì)化規(guī)劃，在環(huán)境壓力較小、水庫淹沒損失少的支流或支流的支流上配套較多的調(diào)節(jié)性能好的中小型電站，減少在人口相對密集和環(huán)境壓力較大的中下游干流上建設(shè)巨型和大型水電站的數(shù)量，充分利用現(xiàn)代信息管理技術(shù)和其它非工程措施，統(tǒng)籌考慮，最大范圍、最大限度地進(jìn)行綜合調(diào)度運(yùn)行，以整個流域(包括干流、支流、支流的支流等)最小的環(huán)境和淹沒損失代價，取得最優(yōu)的防洪、灌溉、發(fā)電等綜合利用效益。

　2.結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)妥善安置移民

　水電工程一般位于山區(qū)，庫區(qū)人均耕地一般為1-1.5畝，移民搬遷后的人均耕地一般少于搬遷前。僅靠這點耕地，移民是不可能富裕起來的，搬遷后配置的耕地僅能視為最低的生活保障。據(jù)統(tǒng)計，目前大多數(shù)庫區(qū)人均純收入有50%以上來自非種植業(yè)，一般是二三產(chǎn)業(yè)包括外出打工的收入。

　根據(jù)我國人多地少、農(nóng)村人口多城鎮(zhèn)人口少的特點，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然選擇。庫區(qū)正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，結(jié)合東部地區(qū)水庫移民安置的實踐，以城鎮(zhèn)為依托集中安置是現(xiàn)代水電工程移民搬遷安置的必然選擇。

　以城鎮(zhèn)為依托集中安置的第一種方式是移民搬遷入現(xiàn)有城鎮(zhèn)或其近郊為主，在離原耕作點較近的城鎮(zhèn)或近郊安置；另一種方式是選擇具有長遠(yuǎn)發(fā)展前景的地方移民建鎮(zhèn)，并同時征用一定數(shù)量的土地，以維持移民的基本生活需要。因為靠近原耕作區(qū)，或在新建鎮(zhèn)附近有一定數(shù)量的土地，部分勞動力可繼續(xù)從事原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展三高農(nóng)業(yè)，解決基本生活問題。以城鎮(zhèn)為依托集中安置或移民建鎮(zhèn)，可統(tǒng)一解決安置區(qū)的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施。這種安置方式交通較建庫前更方便，信息更靈通，原來從事二三產(chǎn)業(yè)的勞動力可繼續(xù)從事其原職業(yè)，外出打工的勞力也將更快捷方便。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大和庫區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還可不斷增加就業(yè)機(jī)會。若干年后，絕大部分移民必然會在就業(yè)機(jī)會更為廣闊的城鎮(zhèn)找到適合自己的生存空間和位置，逐步融入到當(dāng)?shù)氐纳鐣凰麄兊暮蟠矊⒁蚱渖L環(huán)境的徹底改變而逐步模糊他們的前輩曾經(jīng)是“水庫移民”的歷史。綜合以上兩方面優(yōu)點，以城鎮(zhèn)為依托集中安置移民進(jìn)可以從事二三產(chǎn)業(yè)，退可以利用擁有的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，既有“土地”耕作維持基本生活做基礎(chǔ)，又有城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展做依托，可形成所謂的“兩頭有靠”。

　城鎮(zhèn)為依托集中安置與國家十一五規(guī)劃中建設(shè)新農(nóng)村、增加農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的要求相一致，應(yīng)結(jié)合十一五規(guī)劃的相關(guān)精神和政策，將這種安置方式作為水庫移民安置的首選。

　各級政府特別是涉及水庫移民較多的地方政府，應(yīng)制定相應(yīng)的政策(如戶籍改革等)，支持并鼓勵移民到城鎮(zhèn)尋求發(fā)展的機(jī)會，以移民搬遷為契機(jī)，推進(jìn)庫區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)度，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

　3. 規(guī)范水電特別是小水電的發(fā)展

　建議國家盡快出臺綜合利用開發(fā)及運(yùn)行管理的利益-責(zé)任分?jǐn)傓k法或指導(dǎo)性意見，盡快形成下游梯級對上游調(diào)節(jié)水庫的利益補(bǔ)償機(jī)制，為更為綜合、有效、有序的流域開發(fā)創(chuàng)造條件。

　根據(jù)新的規(guī)劃思路，應(yīng)盡快完成或完善各流域綜合開發(fā)規(guī)劃，有關(guān)部門應(yīng)該盡快制訂政策，將水電特別是小水電開發(fā)納入統(tǒng)一規(guī)劃，并嚴(yán)格要求按綜合利用規(guī)劃開發(fā)，做到有序、合理開發(fā)。