已運(yùn)轉(zhuǎn)十七年卻一成不變的《電力法》，已經(jīng)和當(dāng)前的電力行業(yè)發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，修改《電力法》，不僅是電力行業(yè)業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)，更是電力行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必要條件。 記者就此話題采訪了華北電力大學(xué)法學(xué)教授方仲炳。

電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)局面尚未形成

記者：自2002國(guó)務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》，電改十年過(guò)去了。上世紀(jì)九十年代頒布的《電力法》及其配套的電力行政法規(guī)和部門規(guī)章至今還基本維系原有格局不變。而與此同。時(shí)，一次能源法制建設(shè)進(jìn)程卻加快，如《煤炭法》已先后兩次修正;石油天然氣方面也出臺(tái)了《石油天然氣管道保護(hù)法》，電力法制建設(shè)是否應(yīng)該及時(shí)順應(yīng)國(guó)家能源安全和戰(zhàn)略的需要?

方仲炳：《電力法》不能滿足現(xiàn)實(shí)需要是不爭(zhēng)的事實(shí)。現(xiàn)在的電力發(fā)展?fàn)顩r、管理模式、國(guó)家法治進(jìn)程，都有質(zhì)的飛躍。是先修訂《電力法》還是先出臺(tái)《能源法》，學(xué)界和政府管理者之中都有不同意見。《能源法》(征求意見稿)的迅速公布，讓大家看到了我國(guó)能源立法的希望;但有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系基本形成之后，修改《電力法》的呼聲又占了上風(fēng)。目前，是先出臺(tái)《能源法》還是先修改《電力法》，可能要等到明年換屆以后才可能有答案。

石油、煤炭等一次能源領(lǐng)域的法律比較完善，是因?yàn)槠浞缮婕胺秶凰朴陔娏︻I(lǐng)域法律涉及范圍廣泛。煤炭行業(yè)目前除了安全生產(chǎn)領(lǐng)域之外已經(jīng)基本市場(chǎng)化，而石油從前在我國(guó)能源領(lǐng)域的戰(zhàn)略地位至關(guān)重要，原油價(jià)格是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況指標(biāo)，其壟斷地位也在一定程度上決定了其法律體系地位。1996年進(jìn)行的電力行政管理體制改革促使了《電力法》的出臺(tái)，因此說(shuō)，一個(gè)行業(yè)在國(guó)家的戰(zhàn)略地位也決定了該行業(yè)的法律地位。

能源不僅關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還涉及到國(guó)家安全。隨著《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》的出臺(tái)和生效，修改《電力法》的緊迫性日益顯現(xiàn)。

記者：《電力法》遲遲未能修改，您認(rèn)為是出于哪方面的考慮?

方仲炳：我國(guó)改革開放30余年來(lái)，電力領(lǐng)域經(jīng)歷了1997年成立國(guó)家電力公司和2002年國(guó)務(wù)院《電力體制改革方案》(國(guó)發(fā)[2005]5號(hào)文件)的出臺(tái)兩大變革，5號(hào)文件提出“打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競(jìng)爭(zhēng)、開放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系”的改革目標(biāo)，和實(shí)施廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、建立電力市場(chǎng)、成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、實(shí)行新的電價(jià)機(jī)制等改革任務(wù)。但目前看來(lái)，電力改革更多停留在體制上和形式上，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的局面。改革任務(wù)中提到的公平競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的理想局面至今沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，電價(jià)改革處于利益敏感的區(qū)域，常年來(lái)“市場(chǎng)煤、計(jì)劃電”的局面也使發(fā)電企業(yè)沒(méi)有虧損壓力，發(fā)電企業(yè)盈利的出發(fā)點(diǎn)不是為了充分競(jìng)爭(zhēng)。《電力法》之所以難修訂，也在于決策者需要考慮修改《電力法》之后能用多少年，改了之后有多大作用。下一步電力改革的方向和目標(biāo)不明確，修改《電力法》有難度。

華北電力大學(xué)在1997年和當(dāng)時(shí)國(guó)家電力公司合作出版了我國(guó)第一本《電力法教程》。在編寫教材過(guò)程中，選取內(nèi)容和控制深度遇到了不少難題。基于《電力法》至今尚未有修改，教材也沒(méi)有太大變動(dòng)，但是教師在授課的時(shí)候，必須把2002年電力體制改革之后的電價(jià)政策、電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等內(nèi)容不斷更新，以適應(yīng)當(dāng)前的需要。

電力監(jiān)管等重要內(nèi)容亟待完善

記者：現(xiàn)有的《電力法》在內(nèi)容上十分簡(jiǎn)單。

方仲炳：《電力法》是個(gè)小法，歷史很短，不像刑法、民法有深厚的理論基礎(chǔ)和歷史變遷。《電力法》的體例和我國(guó)目前的、其他法律的體例結(jié)構(gòu)相似，如總則、規(guī)定《電力法》基本原則(誰(shuí)投資誰(shuí)受益、電力設(shè)施特殊保護(hù)、電力企業(yè)法人制)、立法目的、法律適用范圍等;之后的章節(jié)基本都是按照電力生產(chǎn)環(huán)節(jié)來(lái)定的，如電力建設(shè)、電力生產(chǎn)和電網(wǎng)管理、電力供應(yīng)與使用、電力設(shè)施保護(hù)和農(nóng)村電力建設(shè)、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等。電力工業(yè)部撤銷后，項(xiàng)目審批、制定電價(jià)等諸多行政管理職能分散到發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)、國(guó)資委等多個(gè)政府職能部門或者事業(yè)單位，大量原有電力工業(yè)部的工作人員變成了企業(yè)的工作人員。從法律修訂角度來(lái)看，《電力法》修訂采用什么體例，我個(gè)人認(rèn)為沒(méi)有太大關(guān)系，無(wú)非就是寫在一起和分章節(jié)的問(wèn)題。如《勞動(dòng)法》中有勞動(dòng)合同，但實(shí)踐中的問(wèn)題較多，又出臺(tái)《勞動(dòng)合同法》。作為國(guó)家層面的法律，內(nèi)容更關(guān)鍵。