記者10月30日獲悉，一份由財政部牽頭起草的有關(guān)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的方案，已多方征求過意見，并提交到國務(wù)院等待批復(fù)。

    財政部也已在預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處，專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理，人員已初步到位。

    這意味著，學(xué)界多年關(guān)注的所謂“開前門、堵后門”，開放并加強(qiáng)地方政府發(fā)債管理的改革大思路，正在被官方采納并逐漸浮出水面。

    地方政府舉債醞釀開閘

    “目前草案已基本成型，但這件事意義重大，還必須由國務(wù)院最后定奪。”有知情人士透露。

    而今，雖然相關(guān)方案尚有待國務(wù)院層面討論、批復(fù)，但據(jù)了解，財政部數(shù)月前便已經(jīng)在其預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處，專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理，人員也已初步到位。

    允許地方政府舉債正在成為世界潮流。據(jù)統(tǒng)計，目前世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。

    而一直以來，我國對地方政府舉債采取了相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。按照現(xiàn)行《中華人民共和國預(yù)算法》第28條明文規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”

    但現(xiàn)實中，《預(yù)算法》的規(guī)定雖卡住了地方政府合法發(fā)債的閘門，卻并沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。

    一般理解，所謂地方政府債務(wù)，是指地方政府作為債務(wù)人，需要按照協(xié)議或合同約定，依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔(dān)資金的償付義務(wù)。

    目前在我國地方政府債務(wù)中，既有經(jīng)常性債務(wù)(又稱赤字性債務(wù))，也有融資性債務(wù)(也稱建設(shè)性債務(wù))；既有直接債務(wù)，也有間接債務(wù)(又稱或有債務(wù))；既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)。

    關(guān)于地方政府的債務(wù)規(guī)模，目前并沒有統(tǒng)一的說法，幾乎沒有人敢說已掌握全部的準(zhǔn)確真實數(shù)據(jù)。據(jù)粗略統(tǒng)計，我國全部地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上，并且大多數(shù)都屬于隱性債務(wù)。為了償還眾多隱性負(fù)債，地方政府往往被動“買單”，由此帶來的財政風(fēng)險和金融風(fēng)險難以估計。

    “現(xiàn)在就只剩下《預(yù)算法》這道‘正門’(指正規(guī)發(fā)債)還沒有打開，而實際上周圍的‘圍墻’都已被統(tǒng)統(tǒng)拆掉了。”一向以敢于直言著稱的財政部財政科學(xué)研究所所長賈康如是表示。

    而隨著相關(guān)方案的醞釀生成，這道“正門”正在徐徐打開。

    初期限定省級政府

    據(jù)悉，早在2004年，相關(guān)準(zhǔn)備工作便已悄然展開。

    財政部為此專門設(shè)立了一個大型的地方政府債務(wù)管理的課題組，并專程到地方調(diào)查摸底各地方政府負(fù)債情況。與此同時，課題組也考察了美國、日本、巴西等國地方債的管理模式、管理機(jī)構(gòu)和懲罰機(jī)制。

    2006年9月11日，時任財政部部長的金人慶在向亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)財長會議提交的報告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。這是財政部最高負(fù)責(zé)人第一次公開表態(tài)開放地方政府發(fā)債。

    而在學(xué)界，關(guān)于允許地方政府發(fā)債的討論已經(jīng)延續(xù)多年。“省以下財政體制回避不開的一個問題，是一級政府怎樣解決‘一級舉債權(quán)’的問題。”這是賈康一貫的觀點。在他看來，從以后的發(fā)展方向來看，一級舉債權(quán)的確立，應(yīng)該不是太遙遠(yuǎn)的事情。

    國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員魏加寧對此表示認(rèn)同。他指出，因為沒有正規(guī)的融資渠道，使得地方政府過度依賴于銀行信貸和土地出讓。“現(xiàn)在，銀行和土地要么管不住，要是真管住了，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險就會立即顯現(xiàn)出來。”

    魏加寧同時認(rèn)為，允許地方政府正規(guī)發(fā)行債券的好處在于，它可以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所謂“代際不公平”的問題。

    此間的邏輯在于：公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大都由地方來實施，項目的建設(shè)周期一般都比較長，往往是用上一代人甚至上幾代人積累的錢去建設(shè)，而享受的則往往是下代人或下幾代人，這樣就構(gòu)成了代際之間的不公平。由地方政府舉債建設(shè)就可以避免這種代際之間的不公。

    同時，我國的宏觀調(diào)控強(qiáng)調(diào)“有保有壓”，但保誰和壓誰往往都是由政府說了算；而如果允許地方政府發(fā)債，保誰壓誰就將由市場說了算。因為只有財政比較規(guī)范、透明，建設(shè)項目好、效益高的地方政府，它的債券才容易發(fā)得出去，而且發(fā)債成本也會比較低。

    “允許地方政府公開發(fā)債總比現(xiàn)在這種隱性負(fù)債要好得多。”魏加寧說。

    據(jù)了解，醞釀中的方案中，中央將設(shè)定嚴(yán)格的限制條件，如發(fā)債的程序及程度等。允許發(fā)債的地方政府層級會比較高，初期可能只在省級層面，而不會給縣一級政府發(fā)債的權(quán)力。

    防范風(fēng)險：門檻要足夠高

    除了初期限于省級政府發(fā)債，地方舉債資金的運用范圍也將有十分嚴(yán)格的限定。這可算是世界通例。目前允許地方政府舉債的絕大部分國家，都要求地方政府在舉債時必須遵守“黃金規(guī)則”，即除短期債務(wù)以外，地方政府舉債只能用于基礎(chǔ)性和公益性投資項目。

    作出系列限定的原因，與規(guī)避開放地方政府發(fā)債所可能帶來的風(fēng)險直接相關(guān)。

    打開這一口子，將涉及到允許哪些層級政府發(fā)債、地方債資金規(guī)模上限設(shè)定、如何審批、使用、評估、監(jiān)管、擔(dān)保、懲罰措施等一系列問題，這些具體問題不解決，允許地方政府正規(guī)發(fā)債的觀點便不能完全令人信服。

    有專家指出，在當(dāng)前不少地方存在財政困難的背景下，發(fā)行地方債券可能無人購買，而且，即使有人買，地方政府也面臨著還本付息的風(fēng)險，地方政府可能會因無力償還而破產(chǎn)。

    而一旦放開口子讓地方舉債，各地可能會一哄而上，競相舉債，結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)。最后，由于道德風(fēng)險的存在，中央政府又不得不承擔(dān)最后的償債責(zé)任。

    同時，由于地方政府一直有很強(qiáng)的投資沖動，如果讓其擁有發(fā)行債券的權(quán)力，國家的宏觀調(diào)控也將可能大打折扣，因為地方完全可以繞過銀行來籌集所需的建設(shè)資金。

    “這些風(fēng)險肯定都會發(fā)生，而且事實上已經(jīng)發(fā)生了。” 中央財經(jīng)大學(xué)王雍君教授對記者說。王提醒決策部門必須要考慮，允許地方政府合法地舉債，將可能對已相當(dāng)嚴(yán)重的風(fēng)險起推波助瀾的作用。

    在王雍君看來，地方政府發(fā)債，須要中央政府在“門檻”上做文章，而不是在“禁與不禁”上做文章：可以讓你舉債，但門檻一定要足夠高，高到你自己不得不去全面而慎重地考慮舉債帶來的利益和風(fēng)險，三思而行。

    這樣一來，那些確實有償債能力、有好投資項目但自有收入不足、目前承擔(dān)財政風(fēng)險不高、管理規(guī)范透明的地方政府，通過仔細(xì)和全面利弊權(quán)衡，便有了用債務(wù)解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這樣一個合法可行且有效的途徑。

    另一方面，那些無法達(dá)到門檻的地方政府，可以自己決定不舉借或暫時不舉借債務(wù)。

    賈康也認(rèn)為，中國市場發(fā)育很不充分、信用關(guān)系還相當(dāng)不規(guī)范，地方政府發(fā)債要考慮附加更多制約條件。

    魏加寧認(rèn)為，允許地方政府發(fā)債必須要經(jīng)過最少四道“門檻”：當(dāng)?shù)厝舜笠M(jìn)行嚴(yán)格審議；中央政府要進(jìn)行嚴(yán)格的總量控制和審批把關(guān)；第三道是信用評級；最后，投資者還有買或者不買的選擇權(quán)。

    魏加寧指出，如果允許地方政府發(fā)債，還有很多事情要做。要修改相關(guān)法律法規(guī)，比如《預(yù)算法》，要加強(qiáng)地方人大對地方政府的監(jiān)督，加強(qiáng)信用評級，加強(qiáng)中介組織的培育。 (來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道)