中國的城市正在飛速發展。明智的政策可以使城市化的積極效應超過負面效應。

　　中國經濟的高速增長正給城市政策帶來越來越大的挑戰。大量外來人口涌入城市，導致城市的無序膨脹、耕地流失和對能源及自然資源的需求螺旋式上升，也給提供社會服務帶來更多挑戰。現在是政策制定者重新思考城市化迄今為止的發展歷程和解決上述問題的方法之時了。

　　中國目前生活在城市的人口數量約為6億，但這僅占全國人口的45%，而美國的城市人口比例超過了80%，這說明中國的城市還有可能大大擴張。麥肯錫全球研究院新近完成的一項研究預測，到2025年，中國城市人口還將增加3.25億人，這其中包括2.3億外來人口。按目前的趨勢發展，中國城市人口到2025年將達9.26億，到2030年將超過10億(可在線閱讀報告全文：Preparing for China’s urban billion)。

　　快速的城市化將推動 GDP 增長，但也帶來了嚴重挑戰。據我們估計，城市地區對能源的需求可能會增加1倍以上，對水的需求將增加70% ～100%。向新增外來人口提供醫療和教育將使地方財政承受極大壓力。根據城市化發展(更集中或更分散)的不同形式，全國耕地面積可能會減少7% ～20%。從全球各地的城市來看，當基礎設施和市政服務無法跟上人口流入的腳步時，就會出現城市無序擴張、大量貧民區、污染和交通堵塞等問題。中國的政府官員現在做出何種決策，將決定中國的城市究竟是疲于應付增長(如像墨西哥城、孟買和圣保羅)，還是崛起為與倫敦、紐約和東京相當的世界級大都市。

　　我們研究了中國即將到來的城市擴張的四種情形對勞動力、資源管理和地方財政等領域的影響。這四種情形分別描繪了未來城市增長的四種不同模式，即“超大城市型”(出現數量不多的人口為2000萬或超過2000萬的超大型城市)、“中心輻射型”(在大城市周圍出現中小型城市群)、“分布式增長型”(出現大量中型城市)和“小城鎮主導型”(出現數量更多的小城市)。按照以上任一種情形發展，到2025年，中國將出現完全不同的城市化格局(圖表1)。

　　圖表1

　　我們的分析顯示，從GDP 增長和城市系統的總體效率來看，集中式增長方案(“超大城市型”和“中心輻射型”)將取得最大收益，但也可能導致更嚴重的擁堵和區域性缺水。要實現集中式增長，必須刻意扭轉現在的城市化趨勢，不過，與分散式增長相比，到2025 年，集中式增長可將人均GDP 提高20%，同時將能源效率提高20%左右，還可最大限度地減少耕地流失。

　　盡管中央政府不可能輕易地迫使城市化朝這一方向發展，但可以通過土地政策、基礎設施規劃和地方財政等方面的舉措來鼓勵城市化朝這一方向發展。無論以何種可行的方案發展，城市領導者都應該把重點放在提高城市生產率的政策上，以緩解由于快速城市化而產生的種種問題。

　　城市化的未來

　　中國的經濟增長一直伴隨著快速的城市化。從1990～2007年1，中國的城市人口增長超過1倍，從2.54億增加到6.01億。同期，實際 GDP 增長近10倍，從1.57萬億元人民幣(2240億美元)增至15.26萬億元人民幣(2.18萬億美元)。民間投資都聚集在城市，中產階級擴大現象也主要出現在城市2。到2025年，城市人口將增加近1倍，這將對城市生活產生巨大的影響。

　　未來的轉變

　　從1990～2007年，中國城市主要是通過并入鄰近土地和這些土地上的居民人口來進行擴張：通過城市擴張而增加的人口(估計為1.31億)多于通過農村人口的遷移而增加的人口(估計為1.13億)。通常，地方政府有償征用新并入的農田，然后再以更高的價格出售以用于開發，以這種方式來籌集資金，用于改善基礎設施、增加服務和支付其他與增長有關的支出。雖然這種做法在自認為受到不公正對待的農民當中引起了社會矛盾，但這也許是中國城市中很少出現貧民區的主要原因之一，這種籌資來源讓地方政府得以跟著人口猛增的節奏來修建和維護道路、公用設施和住房。

　　我們的模型表明，按照目前的趨勢，在今后的20年，人口遷移將起到更大的作用，占到新增城市居民的70%左右(圖表2)。促使這一變化的因素有兩個。首先，許多城市的擴張空間已經用完，因為它們已經靠近其他行政管轄邊界或地理環境已不適于城市開發。其次，由于中國領導人擔心耕地流失太多、土地投機導致通脹和社會矛盾可能會繼續不斷，中央政府已經限制各個城市再按照以前的模式進行擴張。

　　圖表2

　　由于通過出售土地獲得的財政收益減少，再加上增長模式轉向依靠外來人口的流入，城市的預算將面臨極大壓力。與連同土地一起并入城市的居民不同，外來人口幾乎是兩手空空地來到城市，需要付出更大的努力才能融入。在中國的戶口(居民登記)制度下，大多數外來人口并非馬上就有資格享受全套社會服務。但是，隨著外來人口比例的增加，政府將感受到需要為他們提供更多福利的壓力，特別是醫療和教育。事實上，政府近來已經將外來人口的福利明文列入城市化政策。

　　按目前的趨勢發展下去，未來將是一個分散的城市化格局，中型城市(人口為150萬～500萬)將吸收大部分的新增城市居民。總體上，大約40%的城市擴張將發生在這些城市。我們估計，從2007～2025年，這些城市的總人口將增加近1倍，從1.69億增至3.11億，約占中國城市人口的1/3(圖表3)。與此同時，中國中型城市的數量將從73個增加到115個。它們對中國經濟的重要性也將上升：它們對 GDP 的貢獻將從2007年的29%增加到34%左右。

　　圖表3

　　雖然分散的城市化是目前的總體趨勢，但大都市(人口超過1000萬的城市)仍將繼續快速增長;到2025年，它們的人口將占中國城市人口的13%。在今后20年，成都、重慶、廣州、深圳、天津和武漢這6個城市的人口很可能會超過1000萬，從而加入北京和上海，躋身于中國大都市的行列。這些城市的居民數量將增加近4倍，從2007年的3400萬增至2025年的1.2億，它們對GDP 的貢獻也將增加1倍多，從11%上升到24%。

　　城市化的影響

　　如此大規模的城市化所帶來的變化將是十分巨大的。到2025年，為滿足城市的能源需求，中國將需要建設900千兆瓦～1100千兆瓦的發電能力。在此期間，中國還需要鋪設50億平方米的道路和2.8萬公里的輕軌，并造起2萬～5萬座摩天大樓(新增建筑面積約為400億平方米)。以上只是持續城市化的幾個明顯表現，還存在其他一些挑戰，類似于其他國家在從農村到城市的人口遷移時所遇到的挑戰。

　　土地。土地壓力將增加，這引發人們對中國食品安全的擔憂，并威脅到進一步的城市擴張。居民和企業要求更多地開發耕地，而即使按照目前的耕地流失速度，中國的耕地存量也將很快減少到低于1.2億公頃，這是政府為2010年設定的耕地存量最低目標。

　　能源、水和污染。對資源的需求將增加1倍，污染將更嚴重。能源需求將從60千兆英熱單位(QBTU) 增加到123千兆英熱～142千兆英熱單位。雖然農業仍將比城市消耗更多的水，但滿足城市的水需求將是一個巨大的挑戰。近60%的中國河流水體已低于國際飲用水標準，并且按照目前的趨勢，中小城市所造成的水污染量將上升5倍。中國一些主要城市的空氣污染已經非常嚴重，如果不采取合適的全城性行動，還可能繼續惡化。

　　預算。快速擴張將給許多城市的預算造成壓力，尤其是中小型城市。有些城市在接受中央政府轉移支付之前的預算赤字已經高達相當于GDP 16%的水平。城市預算赤字在接受中央政府轉移支付前的平均水平為 GDP 的4%。我們估計，到2025年，中國城市每年將需要額外支出1.5萬億元人民幣(2140億美元)用于向外來人口提供公共服務。此外，還需要為基礎設施的改善籌集資金，不過，此類支出占城市 GDP 的比例將不會有太大的增加。除了大城市外，其他所有城市都可能無法承受這樣的預算壓力。

　　人才。城市(尤其是較小的城市)都將面臨吸引和培養受過教育的勞動力并為他們創造合適崗位的巨大壓力。通過吸引這些勞動者，可以使經濟多元化，并防止城市陷入美國“鐵銹地帶”(Rust Belt)在20世紀末所經歷的那種長期衰敗。雖然到2025年中國每年畢業的大學生數量預計將增加兩倍多，但這些高學歷者中的許多人都缺乏中國頂尖企業和跨國公司所需要的技能3。

　　集中化的好處

　　現在采取的行動將不可逆轉地塑造中國的城市格局，并對一大批人今后許多年的生活產生遠遠超過本研究所涉及范圍的影響。我們的訪談、模型和分析表明，集中式的城市發展模式(“超大城市型”和“中心輻射型”情形)能實現城市化的收益和負擔之間的最佳權衡4。但是，如果要實施此類政策，則必須刻意扭轉目前的發展格局，即：中型城市地區不成比例的增長。

　　與其他許多國家不同的是，從20世紀90年代以來，中國大城市(尤其是上海)的表現就一直優于較小的城市。我們沒有發現有任何跡象表明這種情況會改變。中國的大城市除了具有天然的規模效益外，還擁有經驗非常豐富的市級領導人，他們都是在政治體系中一級級提拔上來的官員，管理過中小城市、省份，甚至國家部一級機構。官員的升遷在很大程度上取決于政績，尤其是對 GDP 增長的推動，最好的官員被派到最大的城市。

　　規模還帶來了很多內在的優勢。中國最大的城市擁有卓越的基礎設施和很大的市場，吸引了大批跨國公司來到這些城市中心，它們帶來了更激烈的競爭、新技術和商業做法，還帶來了更高附加值的工作。因此，在過去15年，這些城市吸引了絕大多數的外國直接投資。由于在這些城市的中國企業遭遇了更為激烈的全線競爭，它們必須不斷地提高業績。由于家門口就是巨大的市場，它們更容易建立規模經濟。由于上述因素以及其他一些因素，到2025年，如果采取集中式的城市化方案，人均 GDP 的增長將比采取其他城市化方案高出20%左右。分散模式(“分布式增長型”和“小城鎮主導型”情形)將顯著稀釋這些效應。

　　此外，在中國，教育資金是由城市政府提供的，因此大城市能夠提供最好的教育質量。中國最好的40所大學中，28所都在6個最大的城市，僅北京和上海就有18所。教育質量將隨著這些院校的不斷繁榮發展而提高。這些院校的畢業生、其他受過教育的中國人以及外國人才都被這些大城市的知名雇主和舒適設施所吸引：例如，在上海，約1/4的勞動力都受過大學教育。雖然某些中小城市也可以建設優秀的大學或提供誘人的生活休閑設施，但在分散式情形下，許多中小城市將會人才匱乏，因為這樣的城市將會越來越多。

　　集中模式還能產生最大的能源效率：例如，在“超大城市型”情形下，中國城市的能源使用效率將比“分布式增長型”的情形高出18%。首先，在大城市落戶的行業往往具有更高的能源效率，比如服務業和電子業，而不是鋼鐵業和紡織業。此外，大城市的居住和生活空間往往更小，因此所需的采暖和照明能源也較少，而在數量較少的大建筑物中實施節能措施(比如隔熱保溫)也比在數量較多的小建筑物中更容易。

　　當然，如果采取集中型的城市化模式，環境問題會變得更復雜，這是集中模式的最大障礙。一方面，更多耕地可能得以保留。水污染也可能得到緩解，這是因為，由于日漸富裕的居民對生活的要求逐步提高，加上來自中央政府的壓力，中國最大城市執行廢水處理措施的嚴格程度有所提高。

　　另一方面，富人會使用更多的水，而集中模式將可能進一步加劇中國的供水問題。雖然無論在何種情況下都有空氣污染問題，但在集中式情形下，盡管整個國家的溫室氣體排放將減少，最大城市的高峰期污染卻會更嚴重(汽車排放的氧化氮物質將是最大城市的主要污染源)。令許多城市地區陷入癱瘓的交通擁堵將可能變得更加嚴重：到2025年，即使將已規劃的道路改善考慮在內，上海的交通量也可能高達道路容量的3倍。此類擁堵會導致可用工作時間的減少，從而損害城市的總體生產率。

　　推動變革

　　中國的城市發展決策多半是非集中的：市政府負責征稅和制定許多對經濟有直接影響的決策，比如發放行業補貼和零售許可證等。這些地方決策對中國城市生活質量有著不可逆轉的強大影響(參見附文：“城市管理”)。但是，中央政府可以指導地方行動、制定共同標準和監督地方執行，并通過阻止地方行動和處罰地方官員來施加一定程度的反向控制。事實上，中央政策制定者可使用許多手段來將中國的城市化趨勢從目前的分散化轉變為集中化。

　　雖然中央政府已經緊縮了城市開發用地配額，但違反中央規定的行為十分猖獗。為加強執行，政府可以投入更多人力和提高監管的透明度，做到及早發現和糾正違規行為，以免違規項目在被發現之前已經走得太遠。要嚴格執法，另一個切實的措施是取消地方法院對此類事宜的管轄權，因為地方法院的法官是由地方權力機構任命的。

　　中央政府還可以鼓勵將基礎設施投資集中于超大城市或“中心輻射型”城市群。目前，正在規劃將整個中國連接起來的高速公路網、道路體系和鐵路網絡。雖然這是一個長期目標，但可以優先考慮那些能夠增進大城市擴張和生產率的項目。啟動如煉油廠、港口和大型高校之類的資本項目時可進行戰略考量，以刺激最大城市的增長。

　　社會政策也可以產生同樣的效果。中小城市使用外來勞動者作為推動城市發展的廉價勞動力，這些勞動者常常沒有資格享有全套的城市服務。如果針對所有城市(無論大小)的醫療和教育制定相同的國家標準，則會增加中小城市的財政負擔，從而阻止它們的無節制增長。

　　中央政府還可以施展其政治力量。可以改變用于評判市長政績的衡量指標，這些指標不僅包括他們所管轄城市的GDP 增長率，還要包括他們與其他地區官員的協作和推行高效能源政策的情況。按這種方式重新設計激勵制度，則可轉變“不計代價增長”的觀念，并使那些幫助中國以更高效的方式實現增長目標的市長得到嘉獎。另外，中央政府還可以賦予大都市更多的自主權(比如中央近年來對中部城市重慶的做法)，使它們擺脫省一級的預算審批和工作議程，而這種審批和議程可能與優化城市發展不協調。目前，除了北京、重慶、上海和天津外，其他所有城市均由各省政府管轄。

　　中國即將迎來大規模的城市化。僅僅二十幾年后，將可能有2/3的中國人(10億)生活在城市中。現在，中央和地方政府必須采取行動，確保這一前所未有的變革能夠盡可能順利地完成。在中國，鼓勵發展最大城市將會帶來最大收益，并最大限度地減少對這個國家的不利影響。 城市管理

　　無論未來的城市化向著怎樣的愿景前行，中國城市的領導者都必須妥善處理好增長問題。在我們的研究中，我們分析了他們在4種城市化模式下需做出的權衡。研究結果顯示，無論中國遵循何種模式，城市領導者都可將工作議程的重點轉向提高城市的生產率，并從中獲得巨大收益。一些城市(如武漢)已經嘗試推出這類計劃。

　　如果能夠在全國推行提高城市生產率的措施，到2025年，每年所需的公共支出總額將減少1.5萬億元人民幣(2140億美元)，水污染將減半，空氣污染物的排放將減少1/3左右。私營部門的節約將達到1萬億元人民幣(1430億美元)左右，主要是通過減少資源消耗來實現。這些措施分為4大類。

　　密集發展。城市應向上發展，而非向外發展，因為發展密度越高則能源效率越高，從而帶來更高的生產率。可利用區域規劃手段來控制給定地塊上所允許的建筑面積，比如規定容積率，這些手段能有效地引導圍繞交通樞紐的密集發展。

　　需求管理。城市在繼續建設供給端的基礎設施的同時，還應該開始對資源需求加以管理。建筑法規可以強制修建高能效建筑，還可以通過實施階梯水價(用水量越多，水價越高)來鼓勵節約用水。在一個有幾百萬人口的城市里，如果都使用節水型的淋浴和馬桶，可以帶來巨大的收益。

　　基于技能的增長。高附加值工作的生產率更高，污染更少。所以，城市應該對勞動力教育進行投資，尤其是要提高大學畢業生的素質。一個有效措施是，將高等教育機構的考核指標從招生數量改成畢業生的就業率。城市還必須采取措施，鼓勵高學歷者留下來。比如，可以制定在當地用人單位的實習計劃，改善休閑、娛樂、文化和醫療等方面的設施。

　　公共部門生產率。我們前面所指出的公共支出減少總額中，幾乎有2/3將通過提高公共部門的效率來實現。全球各地的市政府都在努力解決生產率低下的問題，中國城市也應該加入這一潮流。例如，在醫療方面，應該鼓勵更多地使用基礎醫療設施，并推出一些鼓勵醫院改善其經營的激勵措施。如果城市管理者加強對資本項目的控制，也能很快收到成效。

　　作者簡介：

　　呂萬(Janamitra Devan) 是麥肯錫上海分公司副董事，倪戴夫(Stefano Negri)是麥肯錫上海分公司咨詢顧問，華強森(Jonathan Woetzel)是麥肯錫上海分公司資深董事。

　　作者謹向為本研究作出貢獻的胡楊梅(Yangmei Hu)、喬路(Luke Jordan)、李秀軍(Lillian Li)、Alex Nimr Maasry、岑國山(Geoff Tsen)、俞快(Flora Yu)和袁乙嬋(Yichan Yuan)致謝。此外，衷心感謝麥肯錫全球研究院院長 Diana Farrell 在整個項目期間提供的精辟指導。