我國的水電開發(fā)正處在一個快速發(fā)展的關鍵時期，而水電開發(fā)引起的生態(tài)環(huán)境、水庫移民等問題使水電開發(fā)備受爭議，筆者就我國水電開發(fā)的現(xiàn)狀、為什么要繼續(xù)開發(fā)水電、開發(fā)中遇到的某些問題及解決問題的建議談一些看法。

　一、目前我國水電的發(fā)展狀況

　我國水力資源蘊藏量居世界首位。根據(jù)2003年的水力資源復核成果，我國(大陸)水能蘊藏量1萬千瓦以上的河流33886條，水力資源理論蘊藏量為年電量6.08萬億千瓦時，平均功率為6.94億千瓦，總計約占世界總量的1/6；其中技術可開發(fā)容量5.42億千瓦，年發(fā)電量2.47萬億千瓦時，分別占理論平均功率的78.1%和理論蘊藏電量的40.6%。

　到2005年年底，我國水電裝機1.17億千瓦，年發(fā)電量0.4萬億千瓦時，分別占技術可開發(fā)容量的21.6%和年發(fā)電量的16.2%。發(fā)達國家水電的平均開發(fā)程度在60%以上，其中美國水電資源已開發(fā)約82%，日本約84%，加拿大約65%。與這些國家相比，我國水電開發(fā)程度仍處于較低水平，尚有較大的開發(fā)潛力。

　二、我國發(fā)展水電的必要性

　2005年底我國發(fā)電裝機容量達到5億千瓦，其中水電1.17億千瓦，占23.4%；年發(fā)電量2.4萬億千瓦時，其中水電0.4萬億千瓦時，占17%。我國發(fā)電裝機、發(fā)電量均居世界第二位，有效緩解了能源不足對經濟發(fā)展的制約。但經濟發(fā)展付出的能源代價也是驚人的，2005年發(fā)電消耗煤炭近11億噸，煤炭消費總量更是達到21.4億噸。

　我國常規(guī)能源以煤炭和水力資源為主，人均其它化石能源資源較少，特別是探明的油氣資源難以滿足日益增長的需求。能源結構長期以煤為主，煤炭在我國一次能源消費中的比重高達2/3以上，特別在電力中，煤電占70%以上。煤炭剩余開采量有限，并且這種過度依賴煤炭的能源消費結構，已造成了嚴重的環(huán)境問題。以煤炭為主的能源結構不僅污染環(huán)境，還直接影響到水資源的平衡，每挖1噸煤，就要破壞約1.7立方米的地下水。以煤炭為主的能源生產和消費格局所導致的環(huán)保生態(tài)問題，對我國社會可持續(xù)發(fā)展帶來嚴重的隱患。

　在2005年10日召開的中國電力論壇上，國家環(huán)保總局副局長張力軍介紹說：“中國二氧化硫排放總量已居世界第一，超出大氣環(huán)境容量的80%以上；排放的二氧化硫和氮氧化物在高空轉化為硫酸鹽和硝酸鹽等細顆粒物，酸雨區(qū)面積約占國土面積的1/3。造成二氧化硫高排放的直接原因是火電廠。”

　根據(jù)預測，到2020年，我國的發(fā)電裝機將達到10億千瓦，僅發(fā)電對煤炭年需求量至少在20億噸以上，而按我國煤炭生產能力和發(fā)展規(guī)劃來講，這幾乎是不可能的。由于核電發(fā)展受鈾礦資源等制約，而可再生能源開發(fā)尚處于初級階段，在2020年前均很難占有較大比重。因此，開發(fā)水電減少燃煤是從整體上保護我國生態(tài)環(huán)境的重大措施。

　雖然水電開發(fā)中存在環(huán)境保護、淹沒耕地、水庫移民等諸多問題，但兩害之中取其輕，開發(fā)水電是正視我國的國情，不得已而為之所作出的必然選擇。

　三、我國水電發(fā)展中遇到的問題

　水能資源無污染、是清潔可再生能源，符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，但同時水電工程帶來的負面影響也不容忽視。水電的建設會引起河流水沙運動機制的改變、淹沒土地、水庫移民、生態(tài)環(huán)境、泥沙淤積等方面的問題，特別是水庫移民和生態(tài)環(huán)境問題目前最受關注。

　1. 水電發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境問題

　在水電工程開發(fā)中要區(qū)分兩種環(huán)境問題：一種是按當前的技術經濟水平不可規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題；另外一種是可以規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題。

　水電工程建設不可規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題主要包括在河流上建設大壩將連續(xù)河道變成分段型河道、水庫蓄水使庫區(qū)水流速度變緩、河流內水流均勻化，以及以上因素引起的生態(tài)環(huán)境、景觀的變化等。隨著對生態(tài)環(huán)境認識的深入，以上不可規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題也可以在不同程度上得以解決。例如新型魚道的設計和有效的網捕過壩及增值措施可以在一定程度上減輕對洄游魚類的影響。目前大型水電站由國家主管部門核準，一般都比較嚴格地按照規(guī)劃開發(fā)，有詳細的環(huán)境保護設計，并經環(huán)保主管部門的審批，其中遇到的不可規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題相對較多。

　可以規(guī)避的生態(tài)環(huán)境問題是按當前的技術經濟水平可以解決，但由于對環(huán)境保護重視程度不足、無序開發(fā)而造成的環(huán)境問題。過去的水電開發(fā)受傳統(tǒng)工業(yè)經濟生產觀念的影響，即最大限度地開發(fā)利用自然資源，不同程度上忽視了水電開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞；目前，大中型水電站規(guī)劃和設計中仍有片面追求用盡每一米落差、每一段河道，片面追求建設高壩大庫，在有綜合開發(fā)任務的河流或梯級電站開發(fā)中片面強調發(fā)電效益的現(xiàn)象。另外，目前中小型水電項目一般由省級政府核準，省級政府更將一些小型水電站的行政審批權限下放到各市、州，小水電開發(fā)隨之成為地方招商引資的重點項目。但是，在招商引資的熱鬧之后，行政監(jiān)管被放松和忽視。如一些急于上馬的工程，其環(huán)評由業(yè)主安排的機構進行，很難保證其客觀性。還有一些工程，環(huán)評未獲通過就強行上馬，甚至出現(xiàn)了一些“四無”水電站(無立項、無設計、無驗收、無管理)。針對當前出現(xiàn)的小水電無序開發(fā)熱的問題，有關部門應該盡快制訂政策，將小水電開發(fā)納入統(tǒng)一規(guī)劃，做到有序、合理開發(fā)。

　如果重視水電工程的環(huán)境報告工作，從規(guī)劃、設計、施工，到運行過程中，真正落實在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護的思想原則，水電工程建設對環(huán)境的許多不利影響可以得以減免或消除。某些水電工程的合理建設，甚至可以促進當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。

　2. 水電發(fā)展中的移民問題

　移民搬遷與安置涉及到戶籍的改變、生產生活的恢復、社區(qū)的調整、道路等基礎設施的重建以及移民文化、宗教、觀念、生活習俗的適應等各個方面。移民搬遷前的生存狀態(tài)是一種均衡狀態(tài)，即使是一種低程度的均衡狀態(tài)，也是在自然情況下的緩慢發(fā)展，而搬遷打破了這種平衡，使原有的社會關系解體，使他們失去了低成本的生活方式、低成本的發(fā)展方式。水庫移民問題關系到庫區(qū)發(fā)展及如何構建和諧社會的問題，而不是單純的經濟補償問題。但以往的水庫移民工作存在這些問題簡單化的傾向。為了盡快上馬水電項目，簡化移民安置設計的深度和內容；不充分考慮移民未來的發(fā)展，簡單地以后靠等方式安置。有些水電項目直到下閘蓄水前尚未落實移民安置方案，結果只能搶搬，對移民安置草草了事。

　由于移民資金的特殊性(移民資金與移民人數(shù)緊密相連)，有些地方政府為了能留住移民資金，會無視本區(qū)域內的移民環(huán)境容量，忽視移民安置的復雜性，導致許多遺留問題。

　3. 綜合利用、統(tǒng)籌開發(fā)程度較低

　河流的開發(fā)具有防洪、發(fā)電、灌溉、供水等多種綜合效益，但是，目前的開發(fā)規(guī)劃往往局限于某個方面，如水能開發(fā)規(guī)劃、防洪規(guī)劃、航運規(guī)劃等均自成體系，由不同的主管部門管理，由不同的設計單位完成，其間的溝通和銜接不夠深入。單就水能開發(fā)規(guī)劃來講，限于技術水平和管理水平，由于每一條河流大都被分割成幾個河段規(guī)劃，而每個河段的水能開發(fā)利用規(guī)劃又局限于某個河段，整個流域的水能開發(fā)和綜合調度管理線條還很粗。

　水電項目目前一般由企業(yè)性的項目法人負責開發(fā)，一條較大的河流甚至其中的某一段河流均由多個單位單獨或聯(lián)合開發(fā)，其利益驅動因素主要是發(fā)電受益，其它公益性的綜合利用效益往往被忽略或降低。

　四、建議

　1. 統(tǒng)籌河流規(guī)劃、注重綜合利用效益

　水電開發(fā)規(guī)劃應及時總結國內外河流開發(fā)的經驗和教訓，積極吸收新的研究成果，注重綜合利用效益，重視生態(tài)保護和移民安置，重視大中小水電站的優(yōu)化配置，將規(guī)劃工作的重點逐步轉移到社會科學、環(huán)境科學和系統(tǒng)科學。

　(1)注重綜合利用規(guī)劃。水電開發(fā)應堅持“因地、因時區(qū)別對待”的原則，注重河流和水電工程的綜合利用。對有條件進行流域開發(fā)的江河，要加緊做好能源、水利、環(huán)保、經濟、社會等多重效益共贏發(fā)展的綜合規(guī)劃或規(guī)劃的修編工作，要在國家綜合部門主持下進行全面、客觀、科學地評審，并按照長期、中期、短期的總體規(guī)劃逐步分階段實施。對庫區(qū)移民、環(huán)境生態(tài)、文物古跡、自然景觀等不利影響較大的河流或水電站，要抓緊做好進一步論證，采取措施削減水電開發(fā)對環(huán)境生態(tài)等不利影響，進行科學、合理的規(guī)劃和開發(fā)，并盡早、盡快組織評審，避免前期工作投入太多而造成浪費。

　(2)重視大中小結合。在河流的開發(fā)規(guī)劃或修編規(guī)劃時，要細化規(guī)劃，在環(huán)境壓力較小、水庫淹沒損失少的支流或支流的支流上配套較多的調節(jié)性能好的中小型電站，減少在人口相對密集和環(huán)境壓力較大的中下游干流上建設巨型和大型水電站的數(shù)量，充分利用現(xiàn)代信息管理技術和其它非工程措施，統(tǒng)籌考慮，最大范圍、最大限度地進行綜合調度運行，以整個流域(包括干流、支流、支流的支流等)最小的環(huán)境和淹沒損失代價，取得最優(yōu)的防洪、灌溉、發(fā)電等綜合利用效益。

　2.結合城鎮(zhèn)化建設和新農村建設妥善安置移民

　水電工程一般位于山區(qū)，庫區(qū)人均耕地一般為1-1.5畝，移民搬遷后的人均耕地一般少于搬遷前。僅靠這點耕地，移民是不可能富裕起來的，搬遷后配置的耕地僅能視為最低的生活保障。據(jù)統(tǒng)計，目前大多數(shù)庫區(qū)人均純收入有50%以上來自非種植業(yè)，一般是二三產業(yè)包括外出打工的收入。

　根據(jù)我國人多地少、農村人口多城鎮(zhèn)人口少的特點，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然選擇。庫區(qū)正處于城鎮(zhèn)化進程中，結合東部地區(qū)水庫移民安置的實踐，以城鎮(zhèn)為依托集中安置是現(xiàn)代水電工程移民搬遷安置的必然選擇。

　以城鎮(zhèn)為依托集中安置的第一種方式是移民搬遷入現(xiàn)有城鎮(zhèn)或其近郊為主，在離原耕作點較近的城鎮(zhèn)或近郊安置；另一種方式是選擇具有長遠發(fā)展前景的地方移民建鎮(zhèn)，并同時征用一定數(shù)量的土地，以維持移民的基本生活需要。因為靠近原耕作區(qū)，或在新建鎮(zhèn)附近有一定數(shù)量的土地，部分勞動力可繼續(xù)從事原來的農業(yè)生產，發(fā)展三高農業(yè)，解決基本生活問題。以城鎮(zhèn)為依托集中安置或移民建鎮(zhèn)，可統(tǒng)一解決安置區(qū)的生產生活基礎設施。這種安置方式交通較建庫前更方便，信息更靈通，原來從事二三產業(yè)的勞動力可繼續(xù)從事其原職業(yè)，外出打工的勞力也將更快捷方便。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴大和庫區(qū)國民經濟的發(fā)展，還可不斷增加就業(yè)機會。若干年后，絕大部分移民必然會在就業(yè)機會更為廣闊的城鎮(zhèn)找到適合自己的生存空間和位置，逐步融入到當?shù)氐纳鐣凰麄兊暮蟠矊⒁蚱渖L環(huán)境的徹底改變而逐步模糊他們的前輩曾經是“水庫移民”的歷史。綜合以上兩方面優(yōu)點，以城鎮(zhèn)為依托集中安置移民進可以從事二三產業(yè)，退可以利用擁有的土地從事農業(yè)生產，既有“土地”耕作維持基本生活做基礎，又有城鎮(zhèn)二、三產業(yè)發(fā)展做依托，可形成所謂的“兩頭有靠”。

　城鎮(zhèn)為依托集中安置與國家十一五規(guī)劃中建設新農村、增加農民非農產業(yè)收入、促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的要求相一致，應結合十一五規(guī)劃的相關精神和政策，將這種安置方式作為水庫移民安置的首選。

　各級政府特別是涉及水庫移民較多的地方政府，應制定相應的政策(如戶籍改革等)，支持并鼓勵移民到城鎮(zhèn)尋求發(fā)展的機會，以移民搬遷為契機，推進庫區(qū)的城鎮(zhèn)化進度，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

　3. 規(guī)范水電特別是小水電的發(fā)展

　建議國家盡快出臺綜合利用開發(fā)及運行管理的利益-責任分攤辦法或指導性意見，盡快形成下游梯級對上游調節(jié)水庫的利益補償機制，為更為綜合、有效、有序的流域開發(fā)創(chuàng)造條件。

　根據(jù)新的規(guī)劃思路，應盡快完成或完善各流域綜合開發(fā)規(guī)劃，有關部門應該盡快制訂政策，將水電特別是小水電開發(fā)納入統(tǒng)一規(guī)劃，并嚴格要求按綜合利用規(guī)劃開發(fā)，做到有序、合理開發(fā)。